Onderzoeksrapport: Beter Bestuurlijk Beleid. De integratie van de beleids-, contract- en financiële cyclus. Het agentschapsperspectief: De managementsrapportage in de beheersovereenkomst in het kader van de koppeling van de cycli (2004)

De Smedt Joris, Conings Veerle, Verhoest Koen & Bouckaert Geert. 124 p.
Depotnummer: D/2005/10106/007
Project: B-project 2004: De ontwikkeling van indicatoren in het kader van de beleids- en beheerscyclus, de contractcyclus en de financiële cyclus: rapportering in beheersovereenkomsten

• Korte samenvatting
• Inhoudstafel
• Aanvraag rapport
• pdf-document
• Onderzoeksrapport: Het macroperspectief: de koppeling van de cycli als de noodzakelijke volgende stap (2004). Verhoest Koen, Bouckaert Geert. 35 p.

Korte samenvatting & inleiding

BBB voorziet een koppeling van informatie inzake de beleidsuitvoering, het beheer en financiële informatie doorheen verschillende documenten die voorzien zijn in de beleids-, contracts- en financiële cyclus. De uitbouw en de koppeling van deze informatie is een belangrijke stap.

Het rapport “De ontwikkeling van indicatoren in het kader van de beleids- en beheerscyclus, de contractcyclus en de financiële cyclus: Het macroperspectief: De koppeling van de cycli als noodzakelijke volgende stap” reikt een aantal implementatiestrategiëen aan die op het niveau van het beleidsdomein kunnen worden ingezet.

Dit rapport beschouwt vanuit een micro-oogpunt de rol en inhoud van de externe managementsrapportage van een agentschap in het kader van de koppeling van de informatie uit de beleids-, contract- en financiële cyclus. Het rapport dient de volgende doelstellingen in de respectievelijke delen:

• Het belang van de externe managementsrapportage van het agentschap in de koppeling van de drie cycli en de inhoud en format van deze externe managementsrapportage op basis van de STAP-formattering (deel I):
• Het verband, gelijkenissen en verschillen tussen bestaande en reeds gebruikte rapporteringsmodellen zoals BSC, CAF, EFQM enerzijds en de STAP-managementsrapportering anderzijds.
• Belangrijke pijlers, aandachtspunten en stappen voor een intern informatiesysteem die nodig zijn om tot een geïntegreerde managementsrapportage te komen die zowel retrospectief als actiegericht is en die informatie aanlevert over beleidsuitvoering, werking, omgeving en financiële toestand (deel 3):
• Mogelijke pragmatische trajecten voor agentschappen om te komen tot een geïntegreerde managementsrapportage aan de hand van een aantal voorbeelden (deel 4)
• Ervaringen en aandachtspunten bij het werken met de STAP-formattering als basis voor de managementrapportage op basis van cases (deel 5)

Een aantal van deze doelstellingen werden uitgewerkt op basis van enkele concrete cases.

(1) Het belang van de externe managementsrapportage van het agentschap in de koppeling van de drie cycli en de inhoud en format van deze externe managementsrapportage op basis van de STAP-formattering (deel I):

Als standaard voor de opvolging van beleidsuitvoering schuift de Visienota Beheersovereenkomsten, door de Vlaamse regering goedgekeurd op 22 maart 2002, STAP rapportage naar voor; dit staat voor rapportage over de uitvoering van de strategie (S), de toekomstige verwachtingen (T) en de actieplannen (AP).
De tussentijdse rapportering van het agentschap door middel van het STAP-model speelt een cruciale rol als informatieinstrument dat informatie voor de verschillende cycli aanlevert. Immers, de tussentijdse rapportering rapporteert over de beleidsuitvoering door en de interne werking van het agentschap (cfr. contractcyclus), gekoppeld aan financiële informatie (cfr. financiële cyclus) en indicaties over de evolutie van de beleidseffecten (cfr. beleidscyclus).

Horizontaal bestaat STAP uit een viertal luiken.

Het eerste luik betreft de rapportage over de verwezenlijking van de organisatiedoelstellingen van het agentschap m.b.t. de uitvoering van het beleid op het betrokken beleidsdomein. De rapportage inzake beleidsuitvoering geeft de prestaties van het agentschap weer betreffende hun primaire opdracht.

Het tweede luik heeft betrekking op verwezenlijking van de organisatiedoelstellingen die de werking van het agentschap betreffen. Tot dit domein behoren de resultaten inzake organisatiedoelstellingen op het vlak van personeel, logistiek, informatie -en organisatiemanagement. De externe rapportage dient beperkt te blijven in reikwijdte en aantal.

De omgevingsindicatoren vormen het derde horizontale luik. Hier is het de bedoeling om een aantal cruciale omgevingsindicatoren op te nemen die een grote invloed hebben op het welslagen van het beleid van de organisatie. De meerwaarde van deze additionele informatie is de mogelijkheid voor een bredere interpretatie van de resultaten betere interpretatie van de resultaten door de eindverantwoordelijke. Kortom het schept een breder kader. Deze omgevingsindicatoren kunnen verwijzen naar beleidseffecten en als dusdanig informatie aanreiken voor het departement om de beleidseffecten op te volgen.

Een vierde luik omvat de financieel-boekhoudkundige informatie. De organisatie kan in dit gedeelte de stand van de begroting en de boekhouding weergeven. Op die manier dient het agentschap geen apart financieel verslag of rapport door te sturen naar de minister. Alles kan in één document gebundeld worden. Op langere termijn wordt deze boekhoudkundige informatie in dit luik gekoppeld met de prestatie-informatie, eerst via een artikelgewijze toelichting en naderhand via een prestatiekostentabel.

Verticaal wordt STAP-formattering onderverdeeld in twee delen, aan de linker kant van de tabel wordt de evaluatie van de geleverde prestaties weergegeven. De rechter kant behandelt de verwachtingen en de toekomst. Deze kijk op de toekomst geeft de STAP-format een extra dimensie waardoor het management gedwongen wordt vooruit te kijken. Centraal staat hier de vraag hoe de doelstellingen van de organisatie in de toekomst zullen evolueren en welke acties men hiervoor zal moeten ondernemen. Ook voor de beleidsverantwoordelijke heeft deze toekomstgerichtheid een belangrijke meerwaarde. Hierdoor krijgt hij/zij een idee wat er de komende periode te verwachten valt.

De STAP-format kan worden aangevuld met een korte tekst, waarin de organisatie haar resultaten toelicht. Het kan niet de bedoeling zijn dat het zwaartepunt van de rapportage in deze tekst ligt. Het accent dient te liggen in de STAP tabel zelf.

(2) Het verband, gelijkenissen en verschillen tussen bestaande en reeds gebruikte rapporteringsmodellen zoals BSC, CAF, EFQM enerzijds en de STAP-managementsrapportering anderzijds.

Het zou in het nadeel spelen van de slagkracht van een agentschap indien STAP rapportage niet verder zou bouwen op reeds bestaande rapportage- of prestatiemeetsystemen. Uit een recent uitgevoerde schriftelijke bevraging door het steunpunt bestuurlijke organisatie (Bouckaert, G. & Van Dooren, W., 2004), waarbij een respons van iets meer dan 50% van bevraagde organisaties werd opgetekend, blijkt dat 40% van de afdelingen van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap en 50% van de Vlaamse verzelfstandigde instellingen gebruik maken van kwaliteitsmodellen zoals ISO, de balanced scorecard, het EFQM- of CAF-model.

In dit tweede deel hebben we aangetoond dat:

• STAP rapportage geenszins tabula rasa is ten opzichte van de huidige rapporteringssytemen, doch optimaal gebruikt maakt van bestaande rapporterings- en prestatiemeetsystemen;
• Rapporteringsmodellen - STAP en andere generieke modellen - convergerend en elkaar versterkend zijn. Hierbij beklemtonen we enerzijds de groeistrategie die in de generieke modellen vervat zit, en de compatibiliteit van de modellen: modellen kunnen geïntegreerd en geëxpandeerd worden;
• Organisaties die nu reeds vertrouwd zijn te werken met een generiek model dit als een extra troef kunnen beschouwen; het generieke model kan geïntegreerd worden in het STAP-model en als inspiratiebron dienen voor de inhoud van de de doelstellingen in de beheersovereenkomst en de rapportering in de externe managementsrapportage.

Een tabel op het einde van deel 2 geeft een synthetisch overzicht van vergelijkingspunten en noodzakelijke aanvullingen om de integratie van de in de Vlaamse overheid frequent gebruikte kwaliteitsmodellen in STAP rapportage te bewerkstelligen.

(3) De pijlers, aandachtspunten en stappen voor een intern informatiesysteem die nodig zijn om tot een geïntegreerde managementsrapportage te komen die zowel retrospectief als actiegericht is en die informatie aanlevert over beleidsuitvoering, werking, omgeving en financiële toestand (deel 3):

De vijf pijlers voor een geïntegreerde managementsrapportage hebben betrekking op de volgende zaken:

1. de pijler inzake de strategische invulling gericht op het formuleren van strategische en operationele organisatiedoelstellingen voor het agentschap vanuit de oprichtingsdecreten, de beleidsnota en –brief, en de eigen bedrijfsgerichte strategische planning.
2. de pijler inzake de achterliggende informatiearchitektuur op basis van MAPE ten einde een budgettair-boekhoudkundig werkbaar informatiesysteem te hebben en de financiële middelen te kunnen koppelen aan de niet-financiële informatie, zoals prestaties
3. de pijler inzake de interne vertaling van de organisatiedoelstellingen naar lagere managementniveaus binnen het agentschap via kritische succesfactoren en de bijhorende selectie van kritische indicatoren op elk niveau in het kader van de opvolging en de rapportering. De generieke kwaliteitsmodellen zoals EFQM, BSC en andere, kunnen hierbij als inspiratiemodel dienen (zie deel 2 van dit rapport).
4. de pijler inzake de interne managementsrapportage waarbij op elk managementsniveau (cel-, midden- en topniveau) binnen het agentschap de relevante kritische informatie wordt weergegeven via de STAP-formattering op basis van de relevante kritische succesfactoren en kritische indicatoren;
5. de pijler inzake de externe managementsraportage waarbij op basis van de interne rapportering de relevante informatie ter beschikking wordt gesteld aan de opvolgende minister. Dit gebeurt door de STAP-managementsrapportering met vier inhoudelijke luiken: (1) rapportering inzake beleidsuitvoering, (2) werking, (3) omgevings- en beleidseffectindicatoren, en (4) financieel-boekhoudkundige informatie (zie deel 1 van dit rapport). Op basis van deze externe managementsrapportage op hoofdlijnen kan de minister tijdig bijsturen indien nodig.

(4) Pragmatische groeiscenario’s voor agentschappen aan de hand van een aantal voorbeelden om te komen tot een geïntegreerde managementsrapportage (deel 4)

Voorliggend rapport doet enkele voorstellen voor groeiscenario’s in de uitbouw van een managementsrapportagesysteem gebaseerd op de vijf pijlers. Het eindstadium ligt in de koppeling van STAP aan een intern aansluitend prestatiemeetsysteem dat de organisatiedoelstellingen koppelt aan middelen, activiteiten en prestaties. Het traject daarnaar toe moet echter optimaal gebruik maken van reeds aanwezige systemen
Vier verschillende startposities worden onderkend en geïllustreerd. De vier startposities zijn:

• De organisatie beschikt noch over een prestatiemeetsysteem, noch over een beheersovereenkomst;
• De organisatie beschikt over een prestatiemeetsysteem, maar heeft geen beheersovereenkomst;
• De organisatie beschikt over een prestatiemeetsysteem én een beheersovereenkomst;
• De organisatie beschikt over een prestatiemeetsysteem, dat gekoppeld is aan MAPE, én een beheersovereenkomst.

(5) Ervaringen en aandachtspunten bij het werken met de STAP-formattering als basis voor de managementrapportage op basis van cases (deel 5)

Concluderend kan gesteld worden dat de overheid, om maximaal de sterktes van de STAP rapportage tot uiting te brengen, best werkt op vier pistes.

In de eerste plaats dient men het STAP-rapport op een pragmatische manier te hanteren. Agentschappen kunnen de inhoud van het rapport zelf invullen op basis van de beheersovereenkomst en eventuele extra wensen van de minister. Deze pragmatische aanpak dient te voorkomen dat het STAP herleid wordt tot een rigide instrument.

Ten tweede is er nood aan het inschakelen van een dienst die belast wordt met de ondersteuning van het implementatieproces van STAP rapportage.

Ten derde is de betrokkenheid van het management een algemene vereiste voor het welslagen van de implementatie van STAP.

Ten vierde kan gesteld worden dat STAP idealiter gekoppeld wordt aan de informatiearchitectuur die de doelmatigheidsanalyse (MAPE) naar voor schuift; het eindscenario waarnaar gewerkt kan worden ligt met andere woorden in de koppeling van middelen aan activiteiten, prestaties en effecten. Vermits doelstellingen gekoppeld worden aan budgettaire haalbaarheid maakt de koppeling van STAP rapportage aan MAPE de cirkel rond.

De vijfde en laatste aanbeveling heeft betrekking op het eigenlijke implementatieproces. Vanuit de literatuur en het gevoerde onderzoek blijkt dat organisaties voldoende aandacht moeten besteden aan de volgende vier elementen:

• Rapportage als instrument voor zelfsturing
• Parameters afstemmen op de huidige gang van zaken
• Hou de snelheid in het project
• Niet te snel tewerk gaan.

Wanneer organisatie rekening houden met de bovenstaande elementen zal het implementatieproces van de managementrapportage een stuk eenvoudiger verlopen.

Inhoudstafel

1. DE CONTEXT VAN DE MANAGEMENTRAPPORTAGE EN HET STAP-RAPPORTERINGSMODEL

1.1 INTEGRATIE VAN DE BELEIDS-, FINANCIële en contractscylus als context
1.2 de STAP-managementrapportage als instrument voor een geïntegreerde informatievoorzienin

1.2.1 Doel van het stap –rapporteringsmodel in het kader van de managementsrapportage
1.2.2 DE INHOUD EN FORMAT VAN HET STAP –RAPPORTERINGS-MODEL IN HET KADER VAN DE MANAGEMENTSRAPPORTAGE

2. HET STAP-RAPPORTERINGSMODEL EN DE VERGELIJKING MET ANDERE GENERIEKE RAPPORTERINGS-MODELLEN

2.1 GENERIEKE KWALITEITSMODELLEN EN HUN INTEGRATIE IN HET MAPE-SPECTRUM
2.2 ISO

2.2.1 INHOUD
2.2.2 FORMAT
2.2.3 FUNCTIE
2.2.4 IMPLEMENTATIE IN STAP LAY-OUT

2.3 BALANCED SCORECARD

2.3.1 FORMAT
2.3.2 INHOUD
2.3.3 FUNCTIE
2.3.4 IMPLEMENTATIE IN STAP LAY-OUT

2.4 EFQM-CAF

2.4.1 FORMAT
2.4.2 INHOUD
2.4.3 FUNCTIE
2.4.4 IMPLEMENTATIE IN STAP LAY-OUT

2.5 DOELMATIGHEIDSANALYSE

2.5.1 FORMAT
2.5.2 INHOUD
2.5.3 FUNCTIE
2.5.4 IMPLEMENTATIE IN STAP LAY-OUT

2.6 CONCLUSIES INZAKE SAMENHANG STAP-RAPPORTERINGSMODEL EN ANDERE GENERIEKE RAPPORTERINGSMODELLEN

3. DE VIJF PIJLERS VOOR EEN GEÏNTEGREERDE MANAGEMENTSRAPPORTERING

3.1 De vijf pijlers schematisch voorgesteld
3.2 De vijf pijlers nader beschouwd

3.2.1 De eerste pijler inzake de strategische invulling gericht op het formuleren van organisatiedoelstellingen
Een stappenplan voor de invulling van de eerste pijler van strategische invulling
3.2.2 De tweede pijler inzake de achterliggende informatiearchitektuur op basis van MAPE
Een stappenplan voor de tweede pijler inzake de achterliggende informatiearchitectuur
3.2.3 De derde pijler inzake de interne selectie van kritische indicatoren op de verschillende niveaus van de organisatie met het oog op de opvolging
3.2.4 De vierde pijler inzake de interne managementsrapportage op verschillende niveaus
3.2.5 De vijfde pijler inzake het Gebruik van STAP voor externe managementrapportering aan de minister door het agentschap
Een stappenplan voor de vijfde pijler
3.2.6 algemene stappen bij invoering van stap managementrapportering

4. VIER PRAGMATISCHE GROEISCENARIO’S

4.1 INLEIDING
4.2 PRESENTATIE VAN DE CASES

4.2.1 Selectie
4.2.2 Voorstelling

Dienst studietoelagen van de Vlaamse gemeenschap
DAB Vloot
Het Vlaams fonds voor de Sociale Integratie van Personen met een Handicap (VFSIPH)
Vlaamse dienst voor arbeidsbemiddeling en beroepsopleiding (VDAB)

4.3 STAPPENPLANNEN AAN DE HAND VAN de geselecteerde CASES

4.3.1 STARTPOSITIE 1: Organisatie zonder intern kwaliteitssysteem, zonder beheersovereenkomst en zonder een kostenanalytische boekhouding: DE dienst studietoelagen van de Vlaamse gemeenschap
4.3.2 STARTPOSITIE 2: organisatie met intern kwaliteitssysteem, zonder beheersovereenkomst en geen financiele koppeling via een kosten analytische boekhouding: DAB VLOOT
4.3.3 STARTPOSITIE 6: Organisatie met een beheersovereenkomst, en een intern kwaliteitssysteem maar geen kosten analytische boekhouding: VLAAMS FONDS VOOR DE SOCIALE INTEGRATIE VAN PERSONEN MET EEN HANDICAP
4.3.4 STARTPOSITIE 8: Organisatie met een interne kwaliteitssysteem, een beheers-overeenkomst en een kostenanalytische boekhouding: de VDAB

4.4 Voorbeeld STAP-rapportage

4.4.1 Dienst studietoelagen van de Vlaamse gemeenschap
4.4.2 Vlaams fonds voor de sociale integratie van personen met een handicap

5. STERKTES EN SPANNINGSVELDEN

5.1 STERKTES
5.2 Spanningsvelden

6. AANBEVELINGEN
7. BIBLIOGRAFIE
8. BIJLAGEN

Doelstelling van het b-project
Voorstel van aanpak en timing
Uitvoering en aansturing