Project: Organisatie en management van regulering (2007-2011)

• Probleemstelling
• Fundamentele en toegepaste vraagstelling
• Onderzoeksontwerp
• Bevindingen
• Valorisatie
• Klankbordgroep
• Onderzoekers
• Publicaties
• Databank regulering

I. PROBLEEMSTELLING

Regulering staat de laatste jaren steeds meer in de belangstelling. Zo is er veel (media-) aandacht voor de negatieve effecten van regulering op burgers en bedrijven. Met regulering bedoelen we het gebruik van wetten en regels om maatschappelijke actoren (burgers, bedrijven) te sturen. Dit omvat het ontwerpen van concrete normen (vb. veiligheidsnormen), het toepassen ervan door het afleveren van erkenningen en vergunningen (vb. bouwvergunning, toelating om een beroep uit te oefenen) en de handhaving van deze normen via inspecties en het opleggen van sancties (vb. boete, intrekken van de vergunning). Vaak brengt regulering een bepaalde informatieverplichting voor burgers en bedrijven met zich mee (vb. erkenningsaanvraag indienen). Wanneer er veel verschillende regels zijn of wanneer die regels elkaar tegenspreken of onduidelijk zijn, ontstaan er hoge administratieve lasten bij de gereguleerden. De kosten (voor bedrijven) of de irritatie (van burgers) kunnen dan hoog oplopen.

Reguleringsmanagement of het verminderen van die lasten, is een hoge politieke en administratieve prioriteit voor de Vlaamse regering. De lasten die nieuwe regels veroorzaken worden dan ook systematisch gemeten. Bovendien moeten overheden eerst nagaan of er geen alternatieve manieren zijn die minder lasten veroorzaken, om een bepaalde doelstelling te realiseren.
Recent onderzoek en buitenlandse ervaringen wijzen echter op een bijkomende oorzaak van administratieve lasten. Wanneer in een bepaalde sector heel veel overheidsorganisaties actief zijn en wanneer die niet met elkaar overleggen, zullen de administratieve lasten stijgen. Als meerdere overheden, los van elkaar, eenzelfde sector reguleren, dan is de kans groot dat die regels elkaar overlappen (zodat ze misschien overbodig zijn) of elkaar tegenspreken (zodat ze verwarrend zijn).
Het kan daarom efficiënter zijn om het aantal organisaties in zulke sectoren te verminderen of in ieder geval meer informatie uit te wisselen en acties op elkaar af te stemmen. In dit project gaan we na hoe regulering kan verbeterd worden door zo’n verbeterde organisatie van het reguleringsapparaat.

II. FUNDAMENTELE EN TOEGEPASTE VRAAGSTELLING

De voornaamste onderzoeksvraag luidt: in welke mate en onder welke voorwaarden beïnvloedt de organisatie van de regulerende functie de effectiviteit van regulering en het gebruik van alternatieve vormen van regulering?’ Dit wordt o.a. onderzocht vanuit de theorieën rond ‘regulatory competition’ en ‘regulatory cooperation’. Daartoe worden verschillende toepassingsgerichte onderzoeksvragen gesteld o.m.:

1. Welke regulerende instanties op de verschillende overheidsniveaus zijn betrokken bij de regulering in bepaalde sectoren; hoe zijn hun taken verdeeld; en hoe stemmen ze met elkaar af?
2. Met welke regulerende instanties vanuit verschillende sectoren op de verschillende overheidsniveaus krijgt een bepaalde doelgroep te maken; welke administratieve lasten leggen die op; en hoe stemmen ze met elkaar af?
3. Welke regulerende instanties zetten soortgelijke instrumenten (v.b. vergunningen, inspecties, informatiegaring) in t.a.v. hun doelgroep en in hoeverre worden deze instrumenten naar inhoud en procedure afgestemd op elkaar (b.v. geïntegreerd vergunningenstelsel)?
4. Wat is de effectiviteit van de regulering in bepaalde sectoren in Vlaanderen en welke innovatieve vormen van regulering worden gebruikt?
5. Wat is de invloed van betrokkenheid van regulerende instanties op meerdere overheidsniveaus (federaal, Vlaams)?
6. Hoe verhoudt de mate van versnippering/afstemming van de regulerende functie in Vlaanderen zich met het buitenland? In hoeverre en op welke manier integreert/stemt men in het buitenland regulerende instanties en instrumenten op elkaar af? Hoe effectief is de regulering en welke innovatieve vormen van regulering gebruikt men in het buitenland?
7. Hoe worden in Vlaanderen regulerende instanties vorm gegeven; hoe éénduidig zijn hun taken; wat houdt hun autonomie in; hoe worden ze aangestuurd en opgevolgd; hoe verloopt de interactie tussen de regulerende instantie en haar gereguleerde doelgroep?
8. Hoe zou de organisatie van de regulerende functie optimaal vorm moeten worden gegeven?

III. ONDERZOEKSONTWERP

Het onderzoek wordt gevoerd op twee niveaus. Het macro-niveau brengt de structuur van regulerende constellaties in bepaalde sectoren in kaart. Hiertoe werd een databank aangemaakt die gegevens bevat over diverse soorten organisaties (private organisaties, ministeriële departementen, agentschappen, commissies) op verschillende overheidsniveaus. De data werden verzameld dmv documentenanalyse, gebruik van bestaande databanken en websearching. Het micro-niveau vertrekt vanuit de theorie rond ‘credible commitment’ en onderzoekt de vormgeving en autonomie van individuele regulatoren in bepaalde sectoren. De data worden verzameld door kwalitatieve case-studies van regulatoren in drie sectoren (sociale inspecties, energie, media). De case-studies worden ook gebruikt om bepaalde onderzoeksvragen van het macro-niveau te beantwoorden.

IV. BEVINDINGEN

Bevindingen van het macro-niveau

In 2008 maakten we een databank waarin alle regulerende organisaties op Vlaams en federaal niveau opgenomen zijn. Dit laat toe om het regulerend landschap in diverse sectoren in kaart te brengen. We maakten een beschrijvende analyse, waarbij we in totaal 277 instanties identificeerden. Regulering blijkt, net als in het buitenland, erg complex te zijn. Er zijn zowel ministeriële departementen, onafhankelijke agentschappen, commissies als private organisaties bij betrokken. Reguleringsinstanties zijn vaak heel gespecialiseerd en verrichten maar een beperkt aantal taken. De meeste organisaties zijn actief in economische regulering, d.i. de regulering van economische activiteiten. In maatschappelijke sectoren als ‘milieubescherming’ en ‘arbeidsmarkt en tewerkstellingsbeleid’ zijn er echter ook veel organisaties actief, die bovendien ook dezelfde taken verrichten. Vaak zijn bij de regulering van een bepaalde sector ook meerdere overheidsniveaus betrokken. De meeste sectoren worden in min of meerdere mate ‘gedeeld’ door het federale en Vlaamse niveau. Bovendien lijken de sectoren die gelijkmatig verdeeld zijn tussen de twee niveaus, ook het hoogste totale aantal organisaties te hebben. Vooral in de sectoren waar een groot aantal organisaties, op verschillende overheidsniveaus en met beperkte bevoegdheden, actief zijn, zijn er potentieel hoge reguleringskosten en zullen complexe coördinatiemechanismen moeten opgezet worden.

In 2009 werden ook enkele hypothesen getest die deze beschrijvende resultaten kunnen verklaren. Hieruit bleek dat de mate van complexiteit van regulerende regimes sterk verschilt tussen sectoren. Conform met de theorie van ‘credible commitment’ vonden we dat economische regulatoren vaak 'sterke' organisaties zijn: ze hebben een ruime formele onafhankelijkheid ten opzichte van de minister en hebben vaak meerdere regulerende taken. Ook het overheidsniveau waarop de organisatie zich bevindt lijkt een effect te hebben: in federale sectoren vinden we meer organisaties terug die op grote afstand van ministers staan. De taakverdeling tussen het federale en regionale niveau verschilt sterk volgens sector maar over het algemeen kunnen we zeggen dat de verwevenheid van niveaus grote coördinatiekosten met zich kan meebrengen.

Een speciale soort organisaties zijn regulerende commissies. Die verschillen van andere organisaties omdat ze geen eigen staf hebben maar bestaan uit vertegenwoordigers van zowel overheidsorganisaties als private beroepsorganisaties, en hebben een wettelijk toegekende regulerende taak (vb. erkenningscommissies). Deze groep is uniek omdat gereguleerden hierin vaak vertegenwoordigd zijn en zo invloed hebben bij het totstandkomen van nieuwe regulering. In 2010 werd bijkomende data verzameld over dit soort organisaties. Deze omvangrijke groep (ca. 150 commissies) is vooral actief in economische regulering. Ze zijn vaak relatief onafhankelijk, omdat vertegenwoordigers van overheden numeriek in de minderheid zijn in deze commissies. De minister benoemt echter nog vaak de voorzitters en de leden, en het secretariaat van de commissies wordt vaak verzorgd door het ministerieel departement. Bovendien hebben dergelijke commissies ook vaak slechts een adviserende bevoegdheid. Uit de analyse blijkt dat er een grote diversiteit is mbt de kenmerken van deze commissies en dat hun taken vaak zeer onduidelijk zijn, waardoor er veel kans is op versnippering. We vergeleken deze data ook met gelijkaardige databanken in Nederland en Zweden.

Vaak worden bepaalde doelgroepen met meerdere regulatoren tegelijk geconfronteerd, die zich in verschillende sectoren en op verschillende overheidsniveaus bevinden. Wanneer de informatieverplichtingen die deze instanties opleggen aan de doelgroep niet goed op elkaar afgestemd zijn, worden doelgroepen geconfronteerd met tegenstrijdige verplichtingen en hoge administratieve lasten. In 2010 hebben we enkele gesprekken gehad met doelgroepen in de energiesector, waarin werd bevraagd hoe zij de effectiviteit van de regulering, waarmee ze vanuit verschillende sectoren te maken krijgen, percipiëren. In overleg met de opdrachtgever kan dit nog gebeuren voor de case over inspecties (vb. werkgevers-en werknemersorganisaties voor de case WSE), aangezien deze fase doorloopt tot in 2011.

Bevindingen van het micro-niveau

In 2009 startten de casestudies van sociale inspecties en energie. De casestudy rond sociale inspecties toont aan dat er diverse instanties betrokken zijn bij de monitoring van de arbeidsmarkt, zoals erkenningsinstanties, regionale inspecties, federale sociale inspectiediensten en inspecties uit andere sectoren (vb. wooninspectie). De sector wordt gekenmerkt door een zekere mate van overlappende bevoegdheden, waardoor meervoudige controles mogelijk zijn. Bovendien hebben deze inspectiediensten een ruime autonomie mbt het selecteren van wie er gecontroleerd wordt. Er zijn daarom diverse formele en informele mechanismen aanwezig om informatie uit te wisselen en controles beter op elkaar af te stemmen. Uit de analyses blijkt dat deze afstemming op bepaalde vlakken verbeterd kan worden.

De casestudy rond energie toont aan dat coördinatie ook belangrijk is in sectoren waar onafhankelijke regulerende agentschappen aanwezig zijn. Hoewel de bevoegdheden meer geconcentreerd worden in deze agentschappen dan in het geval van de sociale inspectiediensten, zien we ook hier dat meerdere overheidsniveaus actief zijn in de sector. Ook de Europese Unie legt bepaalde voorwaarden op mbt de taken en vormgeving van deze regulatoren.
Beide casestudies tonen aan dat de regulerende constellatie waarvan individuele organisaties lid zijn (cfr. macro-niveau), een invloed heeft op de autonomie en werking van die individuele organisaties.

Er zijn grote verschillen tussen de mate van formele en informele coördinatie tussen organisaties. Indien organisaties niet coördineren, ondanks de overlapping van hun taken, dan zijn er potentiële reguleringskosten. Bovendien verschilt de formeel-legale status van organisaties van hun feitelijke autonomie. Organisaties kunnen echter ook bepaalde strategieën ontwikkelen om hun positie in de regulerende constellatie te versterken. Welke strategieën daarvoor gebruikt worden, alsook het effect op de feitelijke autonomie van en de feitelijke mate van gegevensuitwisseling tussen organisaties wordt verder onderzocht in het doctoraatsproefschrift.

In 2011 worden de analyses voortgezet en wordt ook de case-study rond media uitgevoerd. De bevindingen uit het macro-niveau (i.e. de structuur van regulerende constellaties) en het micro-niveau (effect van constellaties op individuele actoren) worden geïntegreerd in het doctoraatsproefschrift, dat in de tweede helft van het 2011 verdedigd wordt.

V. VALORISATIE

Het onderzoek wil richtlijnen en beleidsaanbevelingen formuleren om de organisatie van de regulering in Vlaanderen te stroomlijnen door de afstemming tussen regulerende instanties binnen sectoren, tussen sectoren en wat betreft de doelgroepen te verbeteren (vb. een geïntegreerd vergunningenstelsel). Men zal een meer doorzichtige taakverdeling tussen de Federale en Vlaamse overheid wat betreft de regulering in bepaalde sectoren kunnen bepleiten, alsook een betere afstemming. Bovendien wil het aanbevelingen formuleren voor een optimale vormgeving en aansturing van regulerende instanties. Dit alles met als doel de effectiviteit van de regulering te verhogen, administratieve lasten te verlagen en alternatieve vormen van regulering te stimuleren.
De resultaten van de mapping op macro-niveau werden samengebracht in een databank. Deze databank toont welke actoren actief zijn in een bepaalde sector en hoe taken verdeeld zijn tussen overheidsniveaus (onderzoeksvraag OV 1). Deze databank is deels online raadpleegbaar. Enkele resultaten werden ook uitgeschreven in een rapport (OV 5) en vergeleken met gelijkaardige databanken in andere Europese landen (OV 6). Omdat de databank gelijkaardige variabelen bevat als bestaande buitenlandse databanken, kunnen deze in toekomstig vergelijkend onderzoek makkelijk gekoppeld en/of uitgebreid worden met longitudinale data. Deze resultaten tonen aan dat er in bepaalde sectoren meer overlapping aanwezig is dan in andere. Inzicht in de structuur van regulerende regimes dmv een mapping levert noodzakelijke informatie vooraleer de organisatie ervan kan verbeterd worden.

Samen met het B-project ‘administratieve lastenmeting: aanvulling van het Vlaamse meetinstrument’ vonden we dat een hogere effectiviteit van regulering voor gereguleerden (i.e. lagere administratieve lasten) in bepaalde gevallen ook kan resulteren in positieve effecten voor de overheid zelf, met name in lagere beheerskosten voor de overheid (OV 4).

Op basis van de casestudy rond de Inspectie Werk en Sociale Economie werd een nota opgesteld mbt de autonomie van (OV 7) en coördinatie tussen (OV 3) inspectiediensten. In deze nota bespreken we enkele coördinatiemechanismen die inspecties onderling opgezet hebben en die kunnen dienen als voorbeeld voor andere sectoren. We formuleren hierin ook enkele aanbevelingen om de afstemming tussen inspectiediensten en erkenningsinstanties, alsook de reeds gebruikte coördinatiemechanismen tussen inspecties onderling te verbeteren. Vooral tussen overheidsniveaus maar ook tussen Vlaamse inspecties in verschillende sectoren zou meer kunnen afgestemd worden.
De casestudy rond energie zal in 2011 resulteren in een nota waarin aanbevelingen geformuleerd worden voor een betere afstemming tussen overheidsniveaus. Bovendien zullen we, op basis van beide casestudies, algemene aanbevelingen formuleren over de optimale vormgeving en aansturing van regulerende organisaties (OV8). Tenslotte zal in de case-rapporten ook de bevindingen mbt de doelgroepen opgenomen worden (OV2).

De resultaten van het onderzoek werden voorgesteld op enkele studiedagen en internationale congressen. Dit resulteerde in enkele artikels in internationale peer-gereviewde tijdschriften als Public Management Review, Financial Accountability & Management, Small Business Economics, Public Money and Management en twee hoofdstukken in ge-editeerde boeken bij internationale uitgevers. In 2011 zal het onderzoek ook resulteren in een doctoraat.

VI. ONDERZOEKERS

KU Leuven, Instituut voor de Overheid
Coördinatie: Prof. dr. Koen Verhoest
Uitvoering: Jan Rommel (1 VTE, 2007-2011)