Vlaamse en lokale PPS: De functionaliteit van standaardisatie versus maatwerk voor de performantie van PPS-verbanden (2012-2015)

Doelstellingen en onderzoeksvragen

De onderzoekslijn inzake de evaluatie van publiek-private samenwerkingsprojecten binnen het SBOVII is waardevol gebleken voor het Vlaamse beleid rond PPS. De onderzoeksrapporten leverden nuttige inzichten en analyses op die gebruikt werden om de beleidsopties rond PPS te onderbouwen. Bovendien bood het onderzoek inzake de eerste- en tweede generatie PPS (onder leiding van Prof. Verhoest) een belangrijke en wetenschappelijk onderbouwde aanvulling op de rapportering rond PPS aan het Vlaams Parlement. Dit onderzoek zou ook binnen SBOVIII moeten worden verdergezet met een inzet van de opgebouwde expertise rond PPS en contractmanagement.

De Vlaamse overheid heeft in haar PPS beleid de laatste jaren resoluut de kaart getrokken van de standaardisatie. Standaardisatie van processen, structuren, instrumenten en contractdocumenten zou de transactiekosten en  termijnen voor contractsluiting substantieel verlagen, de leereffecten over projecten heen vergroten, en de marktinteresse voor biedingen (en zodoende de competitie)stimuleren. Bij de Vlaamse-lokale geclusterde PPS-projecten komt er nog het aspect van standaardisatie van de projectinhoud en definitie bij (zie sociale huisvesting, scholenbouw, sportinfrastructuur).

Bij de meeste Vlaamse PPS projecten tot 2008 werd telkens opnieuw de structurering, de processen, de contracten geherdefinieerd met een minimum aan standaardisering. Ook bij de eerste lokale projecten rond infrastructuur en gebiedsontwikkeling waren de PPS projecten vooral gestoeld op maatwerk in alle fasen van de voorbereiding. Dit leidde tot lange duurtijden voor de structurering en gunning, veel nood aan externe expertise en een sterke juridisering van projectonderhandelingen.

De ontwikkeling en het gebruik van gestandaardiseerde processen (draaiboeken), instrumenten (bv. risico-matrix; ex ante evaluatie instrumenten), standaardcontract-documenten en outputspecificaties en zelfs in toenemende mate standaard-structuren voor Vlaamse en lokale PPS-projecten biedt daar een antwoord op. Bij lokale projecten trad er soms een soort van organische standaardisatie op waarbij best-practices overgenomen werden door andere besturen.

De ervaring leert echter dat ten eerste een overmatige standaardisering mogelijks ook negatieve effecten kan hebben door het verstikken van innovatie-potentieel, het verminderen van het eigenaarschap bij de betrokken overheid en interactie met de private partner, het verliezen van het projectspecifieke karakter en potentialiteiten, enz. Ten tweede, daar waar de processen en instrumenten gemakkelijk te standaardiseren zijn, blijkt de standaardisering van contractdocumenten en de uitvoerings-aansturing veel moeilijker te materialiseren in de praktijk. Zelfs in PPS-projecten waarin de standaardprocessen en –instrumenten volledig gevolgd worden, blijven deprojectspecifieke afwijkingen in de contractering en contract-documenten aanzienlijk, ondanks het gebruik van standaardcontracten. Des te meer lijkt dit het geval bij de contractuitvoering en het contractmanagement tijdens die uitvoering.  Ten derde blijkt standaardisering in verschillende mate mogelijk en succesvol bij verschillende soorten PPS projecten: infrastructuur-DBFMO projecten, gebiedsontwikkelingsprojecten, dienstverlenings-PPS. Ten vierde is dit vraagstuk naar de optimale mate van standaardisering een vraagstuk waar ook andere buitenlandse overheden mee worstelen.

Het is dan ook cruciaal een verder inzicht te krijgen in de wijze waarop met gestandaardiseerde elementen in een PPS wordt omgegaan door publieke en private partners en op welk punt en in welke opzichten het nastreven van standaardisatie dysfunctioneel wordt voor het welslagen van het PPS-samenwerkingsverband.

Het onderzoek beantwoordt de volgende onderzoeksvragen:

1. Wat is de impact van de verschillende soorten standaardisatie(structuren, instrumenten, contracten en procesverloop of zelfs projectinhoud) versus maatwerkop de succesvolle governance van verschillende soorten PPS-projecten in het algemeen, en meer in het bijzonder op de
   • Complexiteit van PPS projecten en –omgevingen
   • Capaciteit van de overheid bij het aansturen van PPS projecten
   • Relatieopbouw (vertrouwen) en afstemming tussen PPS partners (Vlaamse, lokale overheden en private partners)
   • De aansturing tijdens de uitvoeringsfase van een PPS project
   • De performantie van PPS (product en proces-performantie) en de mate van synergie en innovatie binnen deze projecten
2. Hoe kan deze invloed worden verklaard (evaluatief-explanatief) (bv. door de projectfocus of aard van het PPS project)?
3. Hoe kunnen huidige en toekomstige voorgeschreven standaardprocessen, -structuren, -instrumenten, -contractdocumenten en -contractmanagementschema’s worden geoptimaliseerd en indien nodig versoepeld/verstrakt om optimaal functioneel te zijn in de uitbouw van  PPS projecten (normatief)?

Het onderzoek bestaat uit multiple case-onderzoek en focusgroepen, en, indien mogelijk binnen de timing van het project, uit een survey van publieke en private PPS partners. Hierbij wordt nagestreefd de discussie tussen maatwerk en standaardisatie internationaal te kaderen door naar de ervaringen van buurlanden te kijken.
Voor wat betreft het case onderzoek laten lokale projecten, maar ook de verschillende generaties van Vlaamse PPS projecten toe om:

• Projecten met veel versus weinig standaardisatie te vergelijken m.b.t. de impact op de structurerings-, gunnings- en/of uitvoeringsfase (zie gearceerde velden in tabel 1 voor wat betreft de Vlaamse projecten).
• Projecten met standaardisatie op verschillende dimensies (structuren, processen, instrumenten, contractdocumenten en projectinhoud) te vergelijken.
• Infrastructuur-DBFM projecten te vergelijken met andersoortige projecten zoals gebiedsontwikkelingsprojecten en dienstverleningsprojecten.

Het onderzoek omvat thematisch drie onderling gerelateerde luiken:

• Impact van standaardisatie/maatwerk op de publiek-publieke structureringsfase en gunningsfase door een vergelijking van lopende derde generatie en opstartende vierde-generatie PPS met de eerste- en tweede generatie PPS projecten
• Invloed van standaardisering/maatwerk op (de sturing en contractmanagement tijdens) de uitvoeringsfase van lokale en Vlaamse PPS
• Vergelijking van de impact van standaardisatie/maatwerk op het verloop en succes van verschillende soorten lokale projecten (DBFM, gebiedsontwikkeling en/of dienstverlenings PPS)

Onderzoeksteam

• Coordinatie: U.Antwerpen
• Onderzoeker: Martijn van den Hurck, 0,75 FTE (1 voltijds doctoraatsstudent), 2012-2015