Lokale benchmarking (2012-2015)

Situering

Lokale besturen in Vlaanderen ontsnappen niet aan de gevolgen van de huidige, aanslepende financiële en economische crisis. De Vlaams minister van Binnenlands Bestuur geeft in zijn beleidsbrief 2011-2012 aan dat de druk op de lokale financiën sterk toeneemt, zowel ten gevolgde van terugvallende (fiscale) ontvangsten als door de budgetbeperkingen van de centrale overheid. Bovendien blijft de vraag naar kwalitatieve diensten verder stijgen. Zo zorgt onder meer de vergrijzing voor toenemende lokale behoeften in de zorgsector. En ook op de domeinen van infrastructuur, mobiliteit, milieu, etc. blijven de eisen van burgers, bedrijven en organisaties alsmaar toenemen. Dit alles heeft tot gevolg dat de lokale overheden zelf in volle verantwoordelijkheid zullen moeten werken aan hun zuinigheid, efficiëntie en effectiviteit om met minder middelen een beter bestuur en een betere dienstverlening tot stand te brengen. Het is daarbij van groot belang dat deze lokale autoriteiten een duidelijke en transparante verantwoording afleggen over wat zij doen en welke diensten ze leveren met de beschikbare financiële (belastings)middelen. Goede prestatiemetingen, accurate prestatiebeoordelingen en het gebruik van 'benchmarking' kunnen alvast nuttige en waardevolle instrumenten vormen om de performantie van lokale besturen te analyseren, te evalueren, te interpreteren en met elkaar te vergelijken. Deze uitkomsten zijn niet enkel nuttig voor de gemeenten zelf, onder meer om hun performantie te kunnen vergelijken in de tijd en met gelijkaardige lokale besturen. Eveneens zijn ze zinvol voor de Vlaamse overheid om zowel algemeen als per beleidsdomein de beleidsprocessen beter af te stemmen op de lokale besturen, het beleid beter te sturen, subsidiërings¬beslissingen te nemen, toezicht te houden, …

Onderzoeksopzet

Lokale overheden zijn 'data-intensieve' organisaties. Wanneer deze veelheid aan gegevens vanuit de lokale overheden samengebracht en geïntegreerd wordt (en aangevuld met relevante informatie uit andere, regionale en centrale, overheidsbronnen), levert dit een waaier aan informatiemogelijkheden op. Een voorbeeld hiervan is de integratie van gemeentelijke inputgegevens (bv. over budget of personeel) en prestatie-informatie, om zo de efficiëntie (input-output relatie) van lokale overheden te beoordelen en te vergelijken (vaak voor een bepaalde dienst of op een specifiek beleidsveld).

Om tot zinvolle en relevante (kwantitatieve en kwalitatieve) informatie te komen over de prestaties van lokale besturen, dient dus eerst en vooral een inventaris gemaakt te worden van de gemeentelijke gegevens die in Vlaanderen beschikbaar zijn. Momenteel bestaat er een brede waaier aan Vlaamse bronnen en databanken van lokale gegevens, zoals wordt aangegeven in een recente SBOV-studie. Bijkomend dient, vertrekkend vanuit de nu reeds beschikbare lokale data (en informatie), verder onderzocht te worden welke gegevens momenteel ontbreken en toch relevant zijn om systematisch inzicht te verkrijgen in de kwaliteit, de prestaties en de werking van lokale besturen (ook in vergelijking met andere, binnenlandse of buitenlandse, lokale overheden).

Voor de verdere uitwerking van het onderzoeksproject wordt een opdeling gemaakt tussen een horizontaal en een verticaal onderzoeksniveau.

Horizontaal analyseniveau

We onderscheiden drie verschillende types van informatie aan de hand waarvan (de prestaties van) lokale besturen gemeten, beoordeeld en vergeleken kunnen worden, gaande van informatie omtrent een bepaalde gemeentelijke dienstverlening, over informatie omtrent de verschillende beleidssectoren binnen een lokale overheid tot en met de meest algemene informatie omtrent het functioneren van een lokaal bestuur. Voor elk type van informatie zullen specifieke indicatoren of variabelen bepaald dienen te worden, en zijn dus specifieke gegevens vereist om deze parameters te operationaliseren. Er dient daarbij nagegaan te worden welk van de benodigde data reeds aangeleverd wordt vanuit de lokale besturen, en welke data bijkomend moet gegeneerd worden.

1. Informatie over de gemeentelijke dienstverlening (MICRO)

Een gemeente produceert goederen en diensten. Dat kan op het gebied van de beleidsontwikkeling zijn of in de uitvoering. Voor dit niveau in het onderzoek richten we ons op de laatste rol – de uitvoering – waarbij de burgers, bedrijven en organisaties klant zijn van de gemeente. In deze rol voor de gemeente gaat het dus om de (ambtelijke) dienstverlening aan burgers, bedrijven en organisaties, zoals bijvoorbeeld het afleveren van paspoorten, het onderhouden van voet- en fietspaden, voorzien in kinderopvang, uitlening van boeken in de openbare bibliotheek, etc.

Om de gemeentelijke dienstverlening te beoordelen en besturen op dit vlak onderling te vergelijken, dient een set van sleutelindicatoren (KPI) geïdentificeerd te worden die samen een duidelijk inzicht bieden in de prestaties van gemeenten op het bestudeerde aspect van dienstverlening. Hiervoor kan een conceptuele kader van het transformatieproces van publieke dienstverlening een waardevolle basis bieden. Het (productie)proces van gemeentelijke dienstverlening kan weergegeven worden aan de hand van het MAPE-spectrum. Via het identificeren van gegevens omtrent de verschillende MAPE-elementen (middelen, activiteiten, prestaties en effecten) van de gemeentelijke dienstverlening, kunnen prestatie-indicatoren omtrent de efficiëntie, effectiviteit, kwaliteit en klantentevredenheid van deze dienstverlening ontwikkeld worden.

2. Informatie over de beleidssectoren (MESO)

Lokale overheden (en hun dienstverlening) kunnen uiteraard ook beoordeeld en met elkaar vergeleken worden op het bredere niveau (i.e. breder dan enkel het lokale bestuur) binnen een bepaald beleidsdomein (bv. onderwijs, huisvesting, cultuur en vrije tijd, …). Dit niveau van informatie omvat het mesoniveau van onze analyse. Hierbij wordt dus niet enkel gekeken naar de producten en diensten die een gemeentebestuur zelf voortbrengt binnen een bepaalde beleidssector (zoals bij het bovenstaande analyseniveau), maar wordt de lokale overheid benaderd vanuit een maatschappelijk stakeholdersperspectief, i.e. als een netwerk van onderling onafhankelijke en gerelateerde entiteiten en bijkomend de interactie tussen de overheid en de samenleving in beschouwing neemt.

Ook binnen dit niveau van onderzoek vormt het MAPE-spectrum een bruikbaar conceptuaal kader. Per bestudeerde beleidssector kan nagegaan worden welke informatie beschikbaar is omtrent middelen, activiteiten, prestaties en effecten. Daarbij kunnen we voortbouwen op de waardevolle bestaande initiatieven zoals de Stadsmonitor, die reeds tal van omgevingsindicatoren samenbrengen voor de 13 Vlaamse centrumsteden, en de lokale indicatoren binnen de VRIND.

3. Informatie over de bestuurskracht (MACRO)

Het hoogste niveau van informatie over het functioneren van een lokale overheid zit vervat in het concept 'bestuurskracht'. Bestuurskracht sluit daarbij aan bij het begrip 'governance performance', waarbij niet alleen de bedrijfsvoering ('organizational performance') maar ook de invloed van het bestuur (de prestaties: het vermogen om lokale problemen op te lossen en in lokale behoeften te voorzien) meegenomen wordt. Met andere woorden is bestuurskracht gericht op bestuurskundige indicatoren, bijvoorbeeld betreffende de financiële functie, het personeelsbeleid, de openbaarheid van bestuur, vertrouwen in de instellingen en de communicatie met de burger. Aangezien dit niveau van analyse een combinatie van prestatie- en omgevingsindicatoren vereist, kunnen synergieën gerealiseerd worden met bestaande initiatieven zoals de Stadsmonitor.

Dit macroniveau van analyse is erop gericht om tot een duidelijke omschrijving te komen van het begrip bestuurskracht voor gemeenten, inzicht te krijgen in de diverse aspecten van bestuurskracht die onderscheiden kunnen worden en aan de hand hiervan tot een beoordelingskader te komen van de bestuurskracht van de Vlaamse lokale besturen. Op basis van dit instrument moet het voor het Agentschap Binnenlands Bestuur mogelijk worden om uiteindelijk alle gemeenten in de tijd en onderling te vergelijken. In een bijkomende fase kan gekeken worden of dit (regionale) beoordelingskader ook toelaat – en zo niet, welke aanpassingen aan het raamwerk nodig zijn – om Vlaamse gemeenten in een internationale context te kunnen benchmarken.

Verticaal analyseniveau

Voor elk van de hierboven onderscheiden types van gemeentelijke informatie kunnen vier fasen geïdentificeerd worden binnen het onderzoeksproject om te komen tot een benchmarkinstrument voor het betreffende niveau van analyse.

1. Buitenlandse praktijken

Het is nuttig om buitenlandse voorbeelden inzake benchmarking tussen lokale besturen in kaart te brengen. Bestaande initiatieven kunnen waardevolle inzichten bieden voor een gelijkaardig systeem en/of toepassing van gemeentelijke vergelijking voor Vlaanderen.

2. Beschikbare data

In Vlaanderen zijn er reeds heel wat lokale gegevens, statistieken en cijferreeksen aanwezig, zowel over de ingezette middelen (in geld en in personeel) als over de geleverde (beleids)prestaties, effecten en omgevingsaspecten, en zowel over de dienstverlening als over de bedrijfsvoering. Het uitgebouwde portaal 'Lokale Statistieken' vormt daarbij reeds een belangrijke toegangsweg tot tal van gemeentelijke databanken en statistieken. Ook tal van omgevingsinformatie is beschikbaar via onder meer de Vlaamse Regionale Indicatoren (VRIND), de Stadsmonitor, de Stedenfondsrapporten, de bevolking- en huishoudprojecties en de veiligheidsmonitor.

Daarenboven vormt de nieuwe beleids- en beheerscyclus (BBC) voor de Vlaamse lokale besturen een uitgelezen instrument om op een meer uniforme wijze relevante informatie vanuit de lokale overheden, zowel over de aangewende middelen als over de geleverde prestaties, te gaan verzamelen en te ontsluiten. Deze nieuwe beleids- en beheersrapportering zal opgebouwd worden vanuit verplichte en gestandaardiseerde beleidsvelden (i.e. een verzameling van producten, activiteiten en middelen die vanuit politiek en maatschappelijk oogpunt een herkenbaar en samenhangend geheel vormen). Standaardisatie en uniformiteit van de datarapportering verhoogt daarbij niet alleen de mogelijkheden voor (prestatie)vergelijkingen en benchmark¬doeleinden tussen lokale besturen, het faciliteert bovendien ook de weg richting een elektronische en digitale verzameling van de lokale gegevens op het centrale, Vlaamse overheidsniveau. Deze lokale BBC-informatie vormt dan ook een essentieel instrument voor het invullen van gemeentelijke benchmarkingsvelden.

In het bijzonder kan onderzocht worden in welke mate het niewe BBC-instrumentarium inzicht biedt in de efficiëntie van het beleid en bedrijfsvoering van lokale besturen. Hiervoor dient in de eerste plaats vastgesteld te worden of de bouwstenen die nodig zijn om efficiëntie-informatie te genereren aanwezig zijn, met name gegevens over door de lokale overheden geleverde prestaties en over uitgaven of andere ingezette middelen (bv. personeel, materiaal). In tweede instantie dient gekeken te worden in hoeverre gegevens over middelen en prestaties aan elkaar gekoppeld zijn, om zo daadwerkelijk tot doelmatigheidsinformatie te komen. Los van elkaar vermelde gegevens geven immers nog geen inzicht in de mate van efficiëntie.

3. Ontwikkelen van geschikte indicatoren en/of bepalen van meettechniek

In deze fase dient onderzocht te worden welke informatievelden samen een goed beeld geven van de prestaties van een gemeente binnen het betreffende niveau van analyse (dienstverlening, beleidssector, bestuurskracht).

De geïdentificeerde velden dienen daarbij geoperationaliseerd te worden aan de hand van zorgvuldig geselecteerde of ontwikkelde set van indicatoren. Om benchmarkingsoefeningen tot een succes te maken, is het van belang dat er een beperkt aantal indicatoren wordt opgesteld. Als een (te) uitgebreid aantal indicatoren wordt gehanteerd, zeggen de uitkomsten weinig meer.

Hoewel de performantie van (lokale) publieke dienstverlening in de beleidspraktijk veelal geëvalueerd wordt aan de hand van (een set van) gedeeltelijke prestatie-indicatoren, strekt het tot aanbeveling ook systemen van meer globale metingen te implementeren. Hiervoor kan het gebruik van statistische en/of econometrische meettechnieken een opportuniteit bieden. In het specifieke geval van efficiëntie-metingen worden verschillende methoden aangereikt, waarbij voornamelijk gebruikt gemaakt wordt van de niet-parametrische FDH- en de DEA-methode. Het grote voordeel van deze methoden ligt in het feit dat ze meerdere inputs en outputs van de lokale overheden in beschouwing nemen, en daardoor (en in tegenstelling tot het gebruik van indicatoren) een meer globale beoordeling zijn van de doelmatigheid van lokale overheden.

4. Opzetten van een proeftuin of pilootproject

Voor elk van de horizontale informatieniveaus kan, na het uitwerken van een set van indicatoren of na het bepalen van een bepaalde methodologie (bv. een efficiëntiemeting a.d.h.v. FDH- of DEA-analyse) een verkennende studie uitgevoerd worden. Hierbij kan de validiteit en de haalbaarheid van de opgezette benchmark geëvalueerd worden en kunnen verbeterpunten geïdentificeerd worden.

Context

Zowel qua inhoud en qua timing spoort het onderzoeksproject samen met de drie onderdelen van de nieuwe beleids- en beheerscyclus in de lokale besturen, met name (1) de invoering van het nieuw financieel instrumentarium, (2) de planlasten- en rapporteringsvermindering (bv. door digitale rapportering van de BBC-documenten), en (3) de implementatie van de externe audit voor de lokale besturen. De eerste twee projecten zijn momenteel reeds in uitvoering binnen de Vlaamse lokale besturen, met een eerste groep van lokale besturen die met het nieuwe BBC-systeem starten. Vanaf 2014 zullen alle Vlaamse gemeenten hun beleids- en beheersrapporten opstellen volgens de nieuwe regelgeving. Het nieuwe systeem van externe audit voor lokale besturen zal in 2013 geleidelijk in werking treden en zou tegen 2016 op kruissnelheid moeten zijn.

Onderzoeksteam

• Coördinatie 2012-2013: KU Leuven (2014-2015: nog toe te kennen)
• Promotor: prof. dr. Geert Bouckaert (KU Leuven)
• Copromotor: prof. dr. Filip De Rynck (Hogeschool Gent)
• Uitvoering (75% VTE): Jesse Stroobants (KU Leuven)